Entenda o que as reformas tributária e fiscal têm a ver com o financiamento da seguridade social

As agendas das reformas tributária e fiscal ganharam prioridade nesses primeiros dias do novo governo federal, sob a coordenação do Ministério da Fazenda. O objetivo desta Nota Técnica é apontar alguns aspectos que estão sendo anunciados preliminarmente dessas duas agendas que podem impactar o processo de financiamento da seguridade social e do SUS. A nota técnica foi publicada na 25ª Carta de Conjuntura da Universidade Municipal de São Caetano do Sul (USCS), disponível em https://www.uscs.edu.br/noticias/cartasconjuscs.

Em linhas gerais, a reforma tributária, cuja tramitação no Congresso Nacional está sendo priorizada pelo governo federal, tem como objetivo principal a simplificação da tributação que incide sobre a produção e o consumo por meio da substituição do Programa de Integração Social (PIS), Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), de competência federal, Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência estadual, e Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência municipal, por um único imposto sobre o valor adicionado (Imposto sobre Bens e Serviços), de competência federal (conforme Proposta de Emenda Constitucional – PEC – 45), ou por dois tributos, um imposto sobre bens e serviços, subnacional, e uma contribuição sobre bens e serviços, federal (conforme PEC 110).

É importante destacar que há mais uma proposta de reforma tributária (a PEC 46), que visa também a simplificação da tributação sobre consumo, chamada de “Simplifica já”, que os prefeitos e prefeitas têm demandado a incorporação nos estudos que estão sendo realizados pelo Ministério da Fazenda.

Os tributos a serem substituídos são fontes específicas de financiamento da seguridade social na esfera federal e da base de cálculo dos pisos estaduais e municipais de saúde. Nessa perspectiva, seria importante conhecer os estudos governamentais sobre os impactos dessas propostas e eventuais compensações, considerando principalmente que foram retirados recursos do SUS em mais de R$ 37 bilhões de 2018 a 2022, por causa do congelamento do valor do piso federal da saúde conforme regra de cálculo estabelecida pela Emenda Constitucional 95/2016.

Teto de gastos

A propósito da reforma fiscal, o objetivo da mudança anunciada pelo Ministério da Fazenda é substituir o “teto de gastos” fixado pela Emenda Constitucional 95/2016 por outro mecanismo de controle das despesas públicas, além de corretamente apontar que a atual regra não trata como aumentar a receita pública, que também integra a política fiscal.

Trata-se de intenção governamental bastante importante tanto para estimular a dinâmica econômica, como para o financiamento das políticas públicas em geral, e da saúde em especial. Segundo essa regra do teto de despesas primárias, o limite máximo desses gastos do governo federal corresponde aos valores pagos em 2016, atualizados somente pela variação do IPCA/IBGE.

Com isso, nenhum centavo de aumento de receita até 2036 poderia ser destinado para o financiamento federal na prestação de serviços nas áreas de saúde, educação, habitação, infraestrutura, saneamento, etc., reduzindo também as transferências para esse fim aos governos estaduais e municipais.

Esgotamento

O esgotamento dessa regra de controle das despesas apareceu no Projeto de Lei Orçamentária de 2023, encaminhado ao Congresso Nacional no final de agosto de 2022. No caso do Ministério da Saúde, várias programações tiveram grande redução de valor para 2023, algumas acima de 60%, incluindo saúde indígena, programa de vacinação, atenção primária à saúde, formação de profissionais de saúde, dentre outras.

Considerando que cerca de 2/3 dos recursos orçamentários do Ministério da Saúde são transferidos para Estados, Distrito Federal e Municípios, aquela programação federal de despesas originalmente encaminhada pelo governo anterior representaria o encerramento de muitos serviços prestados nas unidades de saúde em 5570 municípios brasileiros pela retirada de recursos da União no processo de financiamento do SUS.

Com a PEC da Transição, aprovada pelo Congresso Nacional em dezembro/2022, houve um incremento de recursos para as despesas com ações e serviços públicos de saúde (ASPS) do Ministério da Saúde superior a R$ 21,2 bilhões (14,2%), passando de R$ 149,9 bilhões para R$ 171,1 bilhões.

Após essa revisão aprovada para o orçamento ASPS 2023, as subfunções orçamentárias específicas da Função Orçamentária “Saúde” tiveram os seguintes acréscimos: “Atenção Básica” 45,6%, “Assistência Hospitalar e Ambulatorial” 29,7%, “Suporte Profilático e Terapêutico” (ou Assistência Farmacêutica) 19,7%, “Vigilância Epidemiológica” 21,1% e “Alimentação e Nutrição” 158,0%. Outras subfunções orçamentárias classificadas como despesas ASPS no Ministério da Saúde também tiveram acréscimos expressivos, como por exemplo, “Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia” (2.932,7%), “Formação de Recursos Humanos” (158,8%) e “Assistência aos Povos Indígenas” (161,3%).

Emendas constitucionais

Mas esses R$ 171,1 bilhões para ASPS representam menos de 15% da Receita Corrente Líquida da União estimada para 2023, portanto, abaixo da regra de cálculo da Emenda Constitucional 86/2015, que foi suspensa por 20 anos pela Emenda Constitucional 95/2016. Entretanto, nem a regra da Emenda Constitucional 86/2015 e muito menos a regra da Emenda Constitucional 95/2016 atendem a necessidade de financiamento do SUS para cumprir o dispositivo constitucional de que “a saúde é direito de todos e dever do Estado”, cujas ações e serviços devem ser considerados como de “relevância pública”.[1]

Nessa perspectiva, seria muito importante que houvesse também a revogação das regras de cálculo do piso federal do SUS nessas duas Emendas Constitucionais e a aprovação de uma nova que não contenha fatores como “receita” ou “produto interno bruto” na base de cálculo, porque são vinculados à dinâmica cíclica da economia. Na crise econômica, por exemplo, as necessidades de saúde da população aumentam, mas a receita cai e, com isso, reduz o financiamento do SUS se esse fator estiver presente na regra de cálculo do piso (conforme abordado no anteriormente citado estudo da ABrES).

Recursos orçamentários

Portanto, além da mudança da regra fiscal do teto de despesas primárias, se não houver uma nova regra de cálculo do piso federal da saúde, haverá menos recursos orçamentários para 2024 em comparação a 2023, com a retomada do valor do piso congelado no valor de 2017 estabelecido na Emenda Constitucional 95/2016. Além disso, o acréscimo obtido no orçamento de 2023 é insuficiente para se cumprir o dispositivo constitucional que a saúde é direito de todos e dever do estado – não é porque a regra da Emenda Constitucional 95/2016 é ruim, que transformará em aceitável a regra da Emenda Constitucional 86/2015.

O citado estudo da ABrES apresenta também uma regra de transição para calcular o piso federal da saúde, com três cenários de crescimento gradual das despesas ASPS: num deles, o gasto público federal representaria no mínimo 50% do gasto público total, para alcançar o equivalente ao valor de 3% do PIB (superando o nível histórico que predominou nas últimas décadas em torno de 1,6% e 1,7% do PIB).

Por fim, é importante que o novo governo federal incorpore na agenda de reformas a revisão constitucional para reduzir o peso do conjunto das emendas parlamentares (individuais, de relator e de bancada) sobre o total do orçamento, especialmente o da saúde, cuja participação aumentou da média de 3% do período 2014-2016 para cerca de 11% em 2022-2023 – é preciso também que a legítima participação dos parlamentares para emendar o orçamento respeite o processo de planejamento ascendente do SUS e as diretrizes aprovadas na Conferência Nacional de Saúde, em obediência aos princípios constitucionais da participação da comunidade no SUS e aos ditames da  Lei 8080/90, da Lei 8142/90 e da Lei Complementar 141/2012.

Francisco R. Funcia. Economista e Mestre em Economia Política (PUC-SP), Doutor em Administração (USCS), Pesquisador do Observatório de Políticas Públicas, Empreendedorismo, Conjuntura e Inovação da USCS (Conjuscs), Professor dos Cursos de Economia e Medicina da USCS, Presidente da Associação Brasileira de Economia da Saúde (ABrES). Secretário de Finanças de Diadema desde 1º de janeiro de 2021.

[1] Artigos 196 e 197 da Constituição Federal do Brasil.